处于深化转型发展时期的我国行政机关，普遍面临着任务重、要求高、环境复杂、手段不足等问题，如果囿于传统的行政管理理念、制度和运行机制，单纯依赖行政命令、行政征收、行政征用、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的传统行政管理方式（也称为存量的行政管理方式），虽似重拳出击、立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，强化行政机关与相对人之间的对立和冲突，已不能满足行政监管实践的客观要求。

现代预算是公共预算、民主预算，赋予公民对预算结果享有知情权、对预算决策过程享有一定形式和程度的参与权，不仅是预算民主的逻辑必然，也是克服代议制民主弊端的现实需要，这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督督促其切实履行审查监督的职责。但由于我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构的人员职数很少、任务过重、预决算审查能力严重不足。

关于预算编制，针对一般公共预算外的三本预算管理相对薄弱、缺乏立法监督的状况，新预算法专门增加规定政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支、国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算、社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡等编制原则，以强化对这三本预算编制的规范和约束。这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部，人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。（二）应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。同时强调：经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。但公民对预算事务的参与，不应仅仅停留于预算结果知情权、被动听取意见权的浅表层次，而应通过在预算决策、执行与绩效评估过程中安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等，来实现社会公众参与预算的程序化、规范化。

这种由国家权力机关立法来明确规定预算违法行为种类及其相应法律责任的做法，与原来主要依赖《财政违法行为处罚处分条例》等低位阶行政法规、部门规章相比，其权威性、严肃性、可预测性都大为提高，有利于将相关规定在预算实践中贯彻落实，切实加强权力机关意志对预算行为的规范和约束。事实上，从政府公共财政资金的来源及其分配、使用的最终目的来看，预算监督的最高主体、最终话语者当为全体人民，而其监督对象及核心当属对财政预算资金分配、使用产生最直接影响的行政部门所实施的预算编制和预算执行行为。卢曼对教义学功能的这种再理解突破了传统概念法学所认为的那种封闭的、可涵摄任何可能之实践的教义体系（此种教义体系以追求确定的安定性为目标），而是认为教义学具有既可提高，又可限制复杂性和不安定性的双重功能。

H. Triepel, Staatsrecht und Politik，1927。但这种正确性并非来自于隐藏在某个宪法决定背后的价值其本身的绝对正确性，而是来自于该价值观念在具体的时代背景下为社会所接受，因此所谓的民意就有了一定程度的正当性。法律系统在各种各样的可能性之间所作出的选择，并不意味着一种否定，而是一种权衡，随着时间和社会的变迁，暂时压制的价值观念或许在某个时刻通过法律修改、判决和法律变迁又会重新占据上风。[117]如一些宪法案件可能更偏向于自由主义的价值，而另外一些案件则更偏向于共和主义的价值，但无论何种价值侧重都不可能完全忽略另一方价值，而必须进行一种整体的考量，因为这是宪法理论或者说宪法本身的价值前提所决定的，只是在此前提下，宪法决定可以在宪法中的各种价值方向之间摇摆。

因此体系的概念不可避免就与逻辑、科学以及客观等联系到一起。1993年的社会主义市场经济入宪事实上已经奠定了中国社会变迁的趋势，即经济的更加自由化，这不可避免导致了自由主义在中国的悄然兴起，也是社会主义初级阶段的题中应有之义。

在他看来，宪法变迁可归结为四种形式：（1）通过形式上并不违反成文宪法的国家实践实现的宪法变迁，该情况并不存在违宪之情形，而是源于宪法规定的缺漏，即宪法缝隙所致。社会转型期，政治、经济和社会的变化通常更为剧烈，因此便对法秩序及宪法提出了更高要求，即法秩序如何回应社会的剧烈变动，而又不失其安定性。正如拉班德所言：所有历史、政治、哲学上的沉思……对于具体的法之素材（Rechtsstoff）的教义学（Dogmatik）来说并无意义。[50]对此季卫东教授曾有过恰当的描述：一般而言，处在巨变中的社会总是需要新思维，从而势必激发出各种观点之间的碰撞以及不同政治派别的分化改组。

理想类型强调的是在一个被提升的价值观点的引导下，通过逻辑演绎出的，其强调逻辑的完善性。二是虽然中国在改革开放三十多年后已获得了经济上的瞩目成就，但总体而言仍处于一种转型期。[27]对该社会行动的价值关联和意义进行的因果阐释，在韦伯看来是一种归因问题（Zurechnungsfrage），对具体的历史个体进行具体的因果关联上的考察。生活现实是复杂多变且永无止歇的，而人之理性则终有极限，毋宁说，理性是伴随生活现实的变化而成长的。

在整个法秩序中，宪法尤其应承担起社会控制的重任。在韦伯看来，概念建构的问题是将概念与现实相混淆[31]，认为纯粹理想型的概念在现实中亦可以实现，并致力于追求它的实现，其导致的后果便是，试图将历史现实的发展强行扭转到纯粹理想的概念建构或者某种规律上来，历史就完全变成了人为安排的产物，成为理论的仆人。

[24] 在立宪主义的初级阶段，由于宪法的不成熟，以宪法为基础的法律体系总是受到来自自然法思维的辐射影响，这种影响很容易转变为政治上意识形态的影响，使政治干预法律的运行。现实的政治力量以其自有的法则运行，该法则是独立于所有的法律形式之外的。

参见H-G. Gadamer, Text und Interpretation, in: ders.，Wahrheit und Methode, Bd. II, S. 380ff。如果时代变化要求改变这种实证宪法内在的价值体系，那么这种体系的突破就非宪法变迁所能承担的了，其毋宁会引发一种宪法的革命。某一项社会行为能否被归入相应的法律规范之下，即在于对事物之本质的判断，而对于事物之本质的判断则可以通过类型而不是概念的思维获取。在凯尔森看来，所谓的法律缝隙不过是一种虚假的表象，在这里亦暗含了人们倾向于通过解释导向一种更好的、更正确的、更公正的，简单来说就是法适用者所意愿的规范，而这已经突破了实证法的界限。亦可见哈贝马斯关于自由主义和共和主义的分歧，J. Habermas, Faktizitdt und Geltung, S. 324ff。一方面，如黑塞和博肯福德都试图从宪法的整体统一性角度对宪法解释所可能出现的主观任意和过度关注具体问题进行一定程度的弥补，如黑塞提出了宪法的统一性原则，博肯福德则认为此种以问题定位的类观点式思考将问题优先于规范和体系，为避免宪法的过度开放性而最终通过具体宪法理论上的论证所达成的共识，而非宪法本身有关前理解（宪法理论）的基本决定为宪法解释找到一个具决定意义的前提[89]。

[16]甚至对凯尔森来说，对宪法变迁的理解亦影响到他对宪法的理解，他认为，宪法变迁表明了下述事实，即宪法规范的执行慢慢地、不被察觉地经由下述方式得以改变，即宪法文本未经修改的文字被赋予了另外一种不同于文本刚制定时的意义，或者一个与文本以及宪法任何一种可能的意义相冲突的实践得以产生，该事实并非是宪法规范所独有的，而是所有法律领域均存在的现象。改革开放和依法治国都是宪法中规定的内在原则[119]，在改革初期，法治尚未成熟，有违法治的政策和现象仍较为频繁，但随着改革的进一步理性化，法治的进一步成熟，改革与法治就应该逐渐表现出一种相适性，并进入相互促进的良性循环当中。

[61]在徐道邻看来，宪法变迁的界限是革命[62]，如果宪法变迁造成体系的断裂，则宪法变迁至此而止，新的宪法产生，旧的宪法不复存在。[30]理想类型虽然考察某一社会行动与特定价值观点之间的因果关联，但其本身并不带任何价值判断。

在这个背景下，要想正确理解宪法，则必须对其背后的社会现实、政治现实加以理解，而宪法的正当性亦与宪法的社会实效性联系到一起。每一个具体的法律规范都构成了一个规范类型，其中对事实构成要件进行了归类化的整理，只要符合此类要件便属于某项法律规定的规范对象。

耶利内克所处的俾斯麦帝国虽有宪法，但政治现实与宪法规定相左的事件比比皆是，帝国宪法的规定存在各种缝隙和漏洞，为政治上的裁量提供了空间，也为政治上的冲突埋下了伏笔。人类始终具有为社会发展找到正确道路的雄心，这种雄心使得人们总是不满足于宪法文本的局限，而试图突破文本的条条框框，去寻找潜藏的规律或者价值。对宪法一词的理解不同，亦决定了国家法学者在一些根本问题上的分歧，其可以追溯至近代宪法的两种功能：安定性与正当性，由此出发而导引出了宪法的两种状态：自治性（封闭性）与开放性。上文已提到，宪法的开放性必然会对宪法的独立性与安定性造成危险，这又回到卢曼所提出来的问题：法系统作为自创的系统如何实现与其他社会系统的结构耦合（Kopplung）。

当宪法解释之于宪法的存在具有决定性意义时，就需要考量下述问题：宪法解释所追求的目标到底是什么？宪法解释能否以及如何才能实现客观而正确的解释宪法？通过何种方法才能避免宪法解释的主观任意性？ 当我们承认不可能通过逻辑涵摄以及演绎推理的方式对宪法加以解释时，并且承认不存在一个唯一客观、正确的正义观念时，事实上我们已经将宪法解释的目标定位于事物之本质，也就是说将事物之本质视为宪法的有效性来源以及宪法解释中价值判断的标准。其毋宁说存在于将宪法解释定向于一个宪法概念，或者更准确地说：一个宪法理论，该宪法理论可以为解释提供有约束力的引导性视角以及在此基础上建立的教义学结构[120]，因此，真正重要的是宪法理论，而该宪法理论必须是合乎宪法的宪法理论，只有在此宪法理论的引导下，宪法的统一性才不致流失，宪法中所蕴含的可能发生冲突的各种价值才会融汇到一个内在统一的宪法体系中。

而事物之本质的意义便在于，其可以判断此时此刻，在当下的社会情势、政治背景和生活关系中所作出的决定是否是合适的。是否需要突破实证宪法的结构而求助于政治惯例、不成文宪法以及超实证的价值观念才能适应转型期社会剧烈变迁的要求？ 在卢曼看来，在社会体系中，作为结构的法是不可或缺的[2]，但法随着社会的进化和社会结构的变化，亦经历了数度变迁。

因此，政治的必要性便构成了宪法变迁最为重要的推动力。但中国宪法中亦明确规定了地方民主制度。

拉班德首先看到了在帝国的行政、财政以及法院制度等领域存在着一系列与帝国宪法规定并不一致的行为，并在实践中得以执行，久而久之导致了一个与帝国宪法并不一致的宪法状态（Verfassungszustand）。因此，宪法是什么便必然成为一个备受争议的问题。由于社会复杂性的提高，社会价值日趋多元，因而法的任务就是在具有多种可能性的决定中作出选择，但法律决定只能依据法律自身的程序作出。[86]比如一个信仰天主教的法官作出离婚的判决或者信仰佛教的法官作出的死刑判决，其所依赖的前理解不是个人的信仰，而是自己对法律或者宪法是什么的确信，离婚或者死刑这种后果本身并不能决定法律或者宪法解释，而是要依赖于对后果的价值判断，这种价值判断也不是基于自己的宗教信仰，而是基于自己对法律和宪法的前理解。

在卡纳里斯看来，内在体系就是一种原则体系或者说法律规范背后的价值体系，这里需要考虑的只是，哪些一般性原则或者法律思维对于相应法律领域来说是建构性的，以至于如果这些原则在其本质内容上发生改变，则会改变该法律领域的整个秩序。结语 人类再如何切慕理性和确定性，但终究无法端赖理性囊括所有的生活现实。

[51]关于精神科学中的各种价值方法的结构性阐述可参见E. Spranger, Lebensfor-men. Geisteswissenschaftliche Psychologie und Ethik der Personlichkeit, Nachdruck Tubingen1950, S. 92ff。在宪法的存在形式中，宪法惯例（不成文宪法）、宪法文本、宪法判决以及各种学说汇编似乎均可以成为理解和解释宪法的对象。

上述价值前提的改变必将会使中国宪法的性质发生根本改变，因此，即使中国宪法中并无类似于德国基本法第79条第3款关于不可碰触条款的规定，但上述价值前提亦暗含是不可修改的。当人们需要进一步探究文本与现实之间冲突的内在原因，并想要作出价值判断时，事实上已经超越了实证法的界限，而暗含了在实证法之外存在一种或许是较实证法更好、更贴近现实、更符合正义和事物之本质（Natur der Sache）的超实证法。